Provjera integriteta kao 'ulaznica' za političku diskreditaciju

Država ima pravo i obavezu da od najviših nosilaca javne vlasti zahtijeva najviše standarde odgovornosti. Ipak, ostaje dilema u sredstvu kojim se taj cilj ostvaruje. Predložene ustavne izmjene uvode obaveznu prethodnu provjeru integriteta mandatara i kandidata za članove Vlade, kao i rješenje prema kojem predsjednik i članovi Vlade ne bi uživali imunitet za krivična djela protiv službene dužnosti. Ove izmjene imaju legitiman ustavnopravni cilj - jačanje vladavine prava, sprečavanje korupcije i odgovornosti najviših nosilaca izvršne vlasti.

Javna vlast nije samo privilegija, već prije svega odgovornost. Međutim, način ostvarivanja ovog cilja mora biti takav da isključi arbitrarnost, političku selektivnost i mogućnost zloupotrebe. Ključno pitanje je: šta je integritet? Ako provjera integriteta postane ustavni uslov za pristup funkciji mandatara, taj pojam ne može ostati neodređena moralna, politička ili administrativna kategorija. Kriterijumi moraju biti jasni, unaprijed poznati, objektivno provjerljivi i podložni djelotvornoj pravnoj kontroli.

Provjera integriteta ne smije postati ustavna superkvalifikacija koju će neki organ tumačiti po širokoj diskrecionoj ocjeni, jer tada se može pretvoriti u 'ulaznicu' za političku diskreditaciju. Ovdje dolazimo do ključne ustavno-pravne dileme: kakav je odnos provjere integriteta prema demokratskom legitimitetu? Mandatar i kandidati za članove Vlade najčešće proizilaze iz parlamentarne većine, a ona svoj legitimitet crpi iz političke volje građana iskazane na izborima.

Postavlja se pitanje da li se obaveznom prethodnom provjerom integriteta uvodi novi institucionalni 'filter' između izborne volje građana i formiranja Vlade? Ko smije imati legitimitet da utvrđivanjem takozvanog integriteta kontroliše izbor koji su građani legitimisali na neposrednim izborima? I još važnije - ko kontroliše taj filter? Da li je ustavnopravno prihvatljivo da organ koji ne posjeduje neposredni izborni legitimitet određuje ko može biti mandatar, potpredsjednik Vlade ili ministar?

Jedno je utvrđivati precizno propisane i objektivno dokazive činjenice, a sasvim drugo procjenjivati nečiji 'integritet' na osnovu širokih kriterijuma. U tom slučaju administrativna provjera može prerasti u političku procjenu, a organ provjere dobiti moć koju mu demokratski poredak nije namijenio - da utiče na personalni sastav Vlade iza koje stoji parlamentarna većina. To više nije samo pitanje borbe protiv korupcije, već pitanje granice između kontrole vlasti i kontrole demokratskog izbora vlasti.

Zašto se novi ustavni standard izdvaja i primjenjuje samo na izvršnu vlast? Ako je integritet fundamentalna ustavna vrijednost, zašto nije konstitutivni uslov za druge najviše nosioce javne vlasti, kao što su sudije i državni tužioci? Tu se otvara ozbiljno pitanje odnosa predloženih izmjena prema načelu jednakosti iz člana 17 Ustava. Ustavotvorac mora odgovoriti: postoji li objektivno i razumno opravdanje zbog kojeg se izvršna vlast izdvaja kao jedina podložna novom mehanizmu provjere integriteta?

Imunitet predsjednika i članova Vlade treba posmatrati kroz isti princip. Njegov smisao mora biti funkcionalna zaštita nesmetanog obavljanja ustavne funkcije. Ako se koncept imuniteta mijenja radi jačanja odgovornosti javnih funkcionera, mora biti jasno zašto se određene kategorije funkcionera tretiraju drugačije od drugih. Ustav mora zatvarati, a ne otvarati prostor arbitrarnosti.

Možda je cilj ovih ustavnih izmjena legitiman, ali provjera integriteta mora počivati na preciznim kriterijumima, provjerljivim činjenicama, jasno propisanom postupku i djelotvornoj pravnoj zaštiti. Ako administrativni organ dobije mogućnost da prema neodređenom pojmu 'integriteta' odlučuje ko je politički podoban, govorimo o potencijalnom mehanizmu selekcije političkih aktera, što dovodi u pitanje karakter parlamentarne demokratije. Konačna ustavno-pravna ocjena ovih izmjena zavisi od odgovora na tri pitanja: šta je integritet, ko ga utvrđuje i prema kojim objektivnim kriterijumima, i zašto se takva provjera uvodi samo za izvršnu vlast?

Ako na ta pitanja nema preciznih odgovora, postoji opasnost da institut zamišljen radi jačanja vladavine prava proizvede suprotan efekat - arbitrarnost, selektivnost i politizaciju ustavne reforme. Ako je, međutim, integritet conditio sine qua non za pristup funkciji predsjednika i člana Vlade, onda ustavotvorac mora uvjerljivo objasniti zašto isti princip nije konstitutivni standard za pristup drugim najvišim funkcijama javne vlasti.