Konfederalna vlada: Kada izvršna vlast postane savez političkih autonomija

Mnogi politički događaji pojave se na naslovnim stranama, ispune televizijske dnevnike i društvene mreže, a već sjutradan ustupe mjesto nekoj novoj izjavi, novoj aferi ili političkom sukobu. Takvi događaji žive onoliko koliko traje pažnja javnosti. Međutim, postoje i oni drugi. Naizgled prolazni, gotovo svakodnevni, a zapravo mnogo važniji od samog povoda koji ih je izazvao. Oni ne govore samo o ljudima koji su u njima učestvovali. Govore o načinu na koji jedno društvo funkcioniše, o političkoj kulturi koju gradi i o pravcu u kojem se njegove institucije kreću. Možda je upravo to najveća prednost sedmične kolumne. Dnevna politika traži brzinu. Kolumna, naprotiv, traži vrijeme. Ona ne pokušava da bude prva, već da bude trajnija. Zato se, svaki put kada završim jedan tekst, zapitam hoće li za nekoliko dana, kada bude objavljen, još imati istu težinu ili će ga već pregaziti neka nova politička stvarnost.

U mnogim demokratskim državama odgovor na to pitanje bio bi neizvjestan. Politički život mijenja se brzo, teme dolaze i odlaze, a društvo se kreće naprijed. U Crnoj Gori, međutim, često imam sasvim drugačiji utisak. Kod nas se ne ponavljaju samo političke rasprave. Ponavljaju se obrasci. Mijenjaju se imena, funkcije i datumi, ali način političkog djelovanja ostaje gotovo isti. Ponekad mi se učini da bi kolumna napisana prije godinu ili dvije mogla biti objavljena gotovo bez ijedne izmjene, a da čitalac ne primijeti da nije nastala juče. Upravo zbog toga posljednje javne nastupe ministra odbrane nijesam doživio kao niz izolovanih incidenata. U njima nijesam vidio samo političku oštrinu niti temperament jednog ministra. Vidio sam obrazac.

Nedugo zatim, javnost je svjedočila novim optužbama i prijetnjama upućenim jednom crnogorskom advokatu. A kada se učinilo da se političke tenzije smiruju, otvoren je još jedan sukob, ovoga puta sa admiralom Draganom Samardžićem, nakon što je javno ocijenio da obilježavanje 13. jula ne bi smjelo postati politička pozornica na kojoj će predstavnici izvršne vlasti sebe staviti ispred praznika koji pripada državi i svim njenim građanima. Ni ovoga puta odgovor nijesu bili argumenti. Ponovo je meta postao onaj koji je iznio kritiku. Ne pišem ovo da bih branio ni opozicionog poslanika, ni advokata, ni admirala. Svi oni imaju dovoljno znanja, iskustva i javnog autoriteta da sami odgovore na ono što im je upućeno. Građani će, kao i uvijek, dati svoj sud o njihovim stavovima i ponašanju ministra. Mene zanima nešto drugo. Ne zanima me samo ono što je izgovoreno. Zanima me ono što se iza tih riječi može prepoznati. Jer, kada se isti obrazac ponavlja iz dana u dan, prestaje biti slučajnost. Tada postaje način funkcionisanja.

I upravo tu, čini mi se, dolazimo do pitanja koje je mnogo važnije od svakog pojedinačnog sukoba. Sve više stičem utisak da Crna Gora danas nema Vladu u onom klasičnom ustavnom i političkom smislu te riječi. Ima ministre koji zajedno čine izvršnu vlast, ali sve rjeđe ostavljaju utisak da djeluju kao jedinstven državni organ. Umjesto zajedničke politike, građani sve češće gledaju pojedinačne političke nastupe. Umjesto jedinstvene odgovornosti, svako govori u ime svog resora, svoje partije ili svog biračkog tijela. Kao da svaki ministar upravlja sopstvenim političkim prostorom, dok Vlada postaje mjesto na kojem se te autonomije povremeno sastaju. Možda je upravo zato izraz konfederalna vlada najbliži onome što danas gledamo. Ne u ustavnopravnom smislu, naravno, već kao političku metaforu. Kao opis izvršne vlasti koja formalno djeluje kao jedna cjelina, ali u praksi sve češće ostavlja utisak saveza više političkih autonomija nego jedinstvenog državnog organa.

Ne vjerujem da se suština ovog problema može objasniti ponašanjem samo jednog ministra. Ministri dolaze i odlaze. Neki iza sebe ostave uspješne reforme, neki tek poneku izjavu koja se pamti nekoliko dana, a neki samo političke sukobe. Ono što ostaje mnogo duže od svakog pojedinačnog mandata jeste način na koji funkcionišu institucije. Upravo zato pitanje nije kakav je jedan ministar. Pitanje je kakvu Vladu on predstavlja i kakvu političku kulturu ta Vlada gradi. U svakoj parlamentarnoj demokratiji sasvim je prirodno da među ministrima postoje različita politička uvjerenja. Koalicione vlade upravo zbog toga i postoje. One su rezultat kompromisa između različitih političkih programa i različitih pogleda na pojedina pitanja. Ali kompromis ne znači odricanje od zajedničke odgovornosti. Naprotiv. On podrazumijeva da se različitosti završavaju onog trenutka kada Vlada donese odluku. Od tada više ne govori pojedinačna partija. Govori država.

To je možda jedna od najvažnijih razlika između političke partije i izvršne vlasti. Partija ima pravo da vodi političku borbu, da kritikuje protivnike i traži podršku birača. Vlada, međutim, ima drugačiju obavezu. Ona upravlja državom. Zato ministar, onoga trenutka kada preuzme javnu funkciju, više nije samo predstavnik partije iz koje dolazi. Njegove riječi postaju riječi izvršne vlasti, a njegov odnos prema opoziciji, institucijama i građanima postaje dio ukupnog ugleda države. Upravo zbog toga odgovornost predsjednika Vlade ne završava se obezbjeđivanjem parlamentarne većine. To je tek politički preduslov da bi Vlada postojala. Njegova stvarna odgovornost počinje tek nakon toga. Ona se ogleda u sposobnosti da različite političke interese objedini u jedinstvenu državnu politiku, da postavi jasne standarde javne komunikacije i da obezbijedi da svaki član Vlade razumije kako ne predstavlja samo sebe niti svoju partiju, već instituciju kojoj su građani povjerili izvršnu vlast.

Kada toga nema, javnost počinje da stiče drugačiji utisak. Umjesto jedne Vlade, pred očima građana pojavljuje se više zasebnih političkih centara koji djeluju pod istim krovom. Jedno ministarstvo vodi jednu politiku, drugo šalje sasvim drugačije poruke, treće otvara teme koje kao da nijesu dio zajedničkih državnih prioriteta. Umjesto jedinstvenog pravca, nastaje paralelno vođenje više partijskih politika. Tako da predsjednik Vlade sve češće ostavlja utisak čovjeka koji najveći dio svoje političke energije ulaže u održavanje ravnoteže između koalicionih partnera. To je, bez sumnje, zahtjevan posao. Ali nije i osnovna svrha Vlade. Država nije formirala izvršnu vlast da bi održavala unutrašnji mir među partijama. Formirala ju je da donosi odluke, preuzima odgovornost i vodi društvo prema jasno definisanim ciljevima. Ta razlika može izgledati suptilno, ali je od suštinskog značaja.

Onog trenutka kada očuvanje koalicije postane važnije od vođenja države, izvršna vlast polako mijenja svoju prirodu. Vlada više nije mjesto na kojem se oblikuje jedinstvena državna politika. Ona postaje prostor neprekidnog usklađivanja partijskih interesa, u kojem svako vodi računa prvenstveno o sopstvenom političkom prostoru. Upravo tada metafora o konfederalnoj vladi prestaje biti samo stilska figura. Ona postaje opis političke stvarnosti u kojoj ministri formalno pripadaju istoj izvršnoj vlasti, ali građani sve teže prepoznaju zajedničku politiku koja ih povezuje. A država koja izgubi jedinstvo u vođenju politike teško može od svojih građana očekivati povjerenje u institucije. Jer građani ne biraju zbir ministarstava. Biraju jednu Vladu.

Svi načini upravljanja državom prije ili kasnije pokažu svoju cijenu. Ona se ne vidi uvijek odmah. Ponekad je prikriju politički dogovori, parlamentarne većine ili svakodnevna medijska prepucavanja. Ali vrijeme je neumoljiv sudija. Ono uvijek pokaže da li su institucije građene na zajedničkoj odgovornosti ili na privremenoj ravnoteži političkih interesa. Najveću cijenu takvog modela, međutim, gotovo nikada ne plaćaju političari. Plaćaju je građani. Svako odlaganje odluka, svako prebacivanje odgovornosti između resora, svaki javni sukob ministara i svaka poruka koja pokazuje da Vlada nema jedinstven pravac usporavaju procese od kojih zavisi svakodnevni život ljudi. Tada reforme postaju sporije, investicije nesigurnije, evropske integracije komplikovanije, a povjerenje građana u institucije sve slabije. Zbog toga ovo nije rasprava o političkom bontonu niti o tome ko je kome uputio težu riječ. Ovo je pitanje kvaliteta upravljanja državom. Građani nijesu birali deset ili petnaest zasebnih vlada. Nijesu glasali da svako ministarstvo vodi svoju politiku i govori svojim jezikom. Birali su jednu izvršnu vlast koja treba da donosi zajedničke odluke i da za njih snosi zajedničku odgovornost. A odgovornost je neobična politička kategorija. Dok postoje uspjesi, svi ih rado prisvajaju. Kada dođu neuspjesi, odgovornost gotovo uvijek pronađe put do nekoga drugog. Tako nastaje paradoks savremene politike: što je više političkih subjekata unutar vlasti, to je često manje onih koji su spremni da preuzmu odgovornost. U takvom ambijentu i uloga predsjednika Vlade počinje da se mijenja. Umjesto da bude politički autoritet koji određuje pravac, postavlja granice javne komunikacije i preuzima odgovornost za rad svojih ministara, on sve više postaje posrednik između različitih partijskih interesa.