Koliko Crna Gora može da troši i da se zadužuje: Nema više prostora za neograničenu potrošnju

Vlada Crne Gore utvrdila je Predlog novog zakona o budžetu i fiskalnoj odgovornosti, kojim se iz temelja dograđuje sistem upravljanja javnim finansijama. Novi propis donosi obavezni srednjoročni budžetski okvir, strože mehanizme kontrole javne potrošnje, jaču ulogu Fiskalnog savjeta, nova pravila za vanredna odstupanja od fiskalnih kriterijuma, sistem dubinske analize potrošnje i formalizovan okvir za upravljanje javnim investicijama.

Zakon bi trebalo da se primjenjuje od 1. januara 2027. godine. Predlog zakona o budžetu i fiskalnoj odgovornosti dostavljen je Skupštini Crne Gore na razmatranje, uz predlog da se zakon donese po hitnom postupku. Poslanici bi o ovom predlogu trebalo da raspravljaju na vanrednom zasijedanju koje je zakazano za 24. avgust.

Riječ je o propisu koji treba da zamijeni postojeći Zakon o budžetu i fiskalnoj odgovornosti iz 2014. godine. Predlogom se, kako se navodi u obrazloženju, nastavlja reforma sistema upravljanja javnim finansijama, uz prilagođavanje novim evropskim standardima i obavezama koje proizilaze iz procesa pristupanja Crne Gore Evropskoj uniji (EU).

Jedna od novina jeste uvođenje formalnog Srednjoročnog budžetskog okvira (SBO). Njegova uloga je da poveže višegodišnju fiskalnu strategiju sa godišnjim budžetom i da ograniči prostor za ad hoc povećavanje javne potrošnje. “SBO će obuhvatati projekcije izdataka za tekuću i naredne tri fiskalne godine, pregled potrošnje po programima, limite potrošnje po budžetskim korisnicima, putanju neto rashoda, procjenu fiskalnih rizika i podatke o učinku programa”, piše u obrazloženju.

Drugim riječima, planiranje državne kase više ne bi trebalo da se zasniva samo na tome koliko je novca potrebno za narednu godinu, već i na tome kakve će posljedice današnje odluke imati na javne finansije u narednim godinama. Predviđeno da Fiskalna strategija obuhvata period od četiri godine, a donosi je Skupština na predlog Vlade. U njoj bi, između ostalog, trebalo da budu definisani srednjoročni ciljevi fiskalne politike, projekcije prihoda i rashoda, javnog duga, fiskalnih rizika, značajnih reformi i investicija, kao i putanja neto rashoda.

U Predlogu zakona zadržana su dva fiskalna kriterijuma, deficit opšteg nivoa države ne bi trebalo da bude veći od tri odsto BDP-a, dok javni dug ne bi trebalo da prelazi 60 odsto BDP-a. Zakonom se uvode mehanizmi za situacije u kojima bi država zbog vanrednih okolnosti morala privremeno da odstupi od tih pravila. “Odstupanje bi bilo moguće u slučaju ozbiljnog ekonomskog poremećaja, elementarne nepogode ili većeg ekološkog udesa, epidemije, vanrednog ili ratnog stanja, ozbiljne prijetnje nacionalnoj bezbjednosti, mjere podrške finansijskom sektoru ili drugih nepredvidivih događaja sa značajnim fiskalnim uticajem”, ističe se u dokumentu.

Ali, takvo odstupanje nije zamišljeno kao neograničeno. “Traži se da okolnosti imaju značajan uticaj na javne finansije i da odstupanje ne ugrožava fiskalnu održivost u srednjem roku”, naglašeno je u Predlogu zakona. Vlada bi morala aktom da utvrdi razloge, procijenjeni fiskalni uticaj i trajanje odstupanja, koje može trajati najduže jednu fiskalnu godinu, uz mogućnost produženja pod istim uslovima. Predviđena je mogućnost privremenog odstupanja zbog povećanja rashoda za odbranu, ali i ono mora biti ograničeno i usklađeno sa srednjoročnom fiskalnom održivošću.

Uvodi se i mehanizam fiskalne konvergencije. “Ako javni dug pređe 60 odsto BDP-a, Fiskalna strategija mora da sadrži plan kojim se obezbjeđuje njegova silazna putanja u srednjem roku. Taj plan treba da sadrži godišnje fiskalne ciljeve, mjere fiskalne politike, očekivani uticaj tih mjera na deficit i javni dug, putanju neto rashoda i rok za vraćanje u okvire fiskalne odgovornosti”, pojašnjeno je u dokumentu. Time se, makar na normativnom nivou, uvodi mehanizam koji bi trebalo da spriječi da prekoračenje dozvoljenog nivoa javnog duga ostane bez jasno definisanog plana njegovog smanjenja.

Jedna od najznačajnijih institucionalnih promjena odnosi se na Fiskalni savjet. U Predlogu se objašnjava da se ne osniva nova institucija, već se dodatno uređuje položaj postojećeg Fiskalnog savjeta i proširuju njegove funkcije. Savjet bi trebalo da bude funkcionalno nezavistan i da ne prima instrukcije od državnih organa ili drugih javnih i privatnih subjekata. Predviđeno je da Savjet daje mišljenje na Srednjoročni budžetski okvir, čime se njegova uloga širi na ranije faze budžetskog ciklusa.

Posebno je interesantan mehanizam “postupi ili obrazloži”. “Ako Vlada, Ministarstvo ili drugi nadležni organ ne postupi u skladu sa mišljenjem, ocjenom ili preporukom Fiskalnog savjeta, moraće Skupštini i javnosti da dostavi pisano obrazloženje zbog čega je odlučeno drugačije. Rok za to je 30 radnih dana od prijema mišljenja”, naglašeno je u Predlogu zakona.

Predviđeno je da Fiskalni savjet ima tri člana koje imenuje Skupština – po jednog na predlog nadležnog skupštinskog radnog tijela, predsjednika države i Vlade. Za članstvo su predviđeni visoki stručni kriterijumi, uključujući najmanje deset godina iskustva u oblasti makroekonomije, fiskalne politike i javnih finansija. Mandat traje šest godina, a isto lice može biti imenovano najviše dva puta.

Predlogom zakona uvodi se i sistem limita potrošnje. “Maksimalan nivo budžetskih izdataka u postupku planiranja državnog budžeta određivao bi se limitom potrošnje, koji bi se utvrđivao za budžetske korisnike na nivou organizacionih grana. Budžetski korisnici bili bi dužni da svoje finansijske potrebe za narednu godinu usklade sa utvrđenim limitima i da istovremeno dostave projekcije za još dvije godine”, ističe se u dokumentu.

Ako Fiskalna strategija nije donesena ili za određenu godinu nije utvrđena putanja neto rashoda, rast limita potrošnje ne bi mogao biti veći od projektovane stope nominalnog rasta BDP-a, osim u slučaju projektovanog pada BDP-a. Cilj ovakvog rješenja je jasan – da se rast državne potrošnje veže za realne mogućnosti ekonomije, umjesto da se svake godine iznova određuje bez čvrstog višegodišnjeg okvira.

Osim toga uvodi se zakonski okvir za dubinsku analizu javne potrošnje, odnosno takozvani “spending review”. Kako se navodi u obrazloženju, cilj je povećanje efikasnosti javnih rashoda, uz definisanje metodologije, institucionalnih odgovornosti, rokova izvještavanja i obaveze transparentnosti. To praktično znači da fokus ne bi trebalo da bude samo na pitanju koliko novca neka institucija dobija, već i na pitanju šta država dobija za taj novac.

U obrazloženju se napominje da je dosadašnja praksa analiza javne potrošnje bila više ad hoc karaktera, dok bi novi zakon trebalo da stvori sistemsku i institucionalno utemeljenu osnovu za racionalizaciju i prestrukturiranje rashoda prema prioritetima javnih politika.

Dio Predloga zakona posvećen je javnim investicijama. Predviđen je formalizovan okvir za upravljanje kapitalnim budžetom, kriterijume za prioritizaciju projekata, elektronski Registar javnih investicija i Savjet za upravljanje javnim investicijama. Savjet bi imao koordinacionu ulogu, dok bi Registar javnih investicija predstavljao elektronsku bazu podataka u okviru postojeće IT infrastrukture.

“Ovo je posebno važno za dio budžeta koji se odnosi na velike infrastrukturne projekte, jer se kroz novi okvir pokušava obezbijediti da javni novac bude usmjeren na projekte koji su prethodno prošli definisane kriterijume prioritizacije”, pojašnjava se.

Propisano je da nadležni organi objavljuju ključne fiskalne dokumente i izvještaje, uključujući predloge i usvojene budžete, izvještaje o izvršenju budžeta, završne račune, izvještaje o javnom dugu, izjave o fiskalnim rizicima, izvještaje o poreskim rashodima i mišljenja Fiskalnog savjeta. Takođe, precizira se obuhvat javnih sredstava. U budžetski sistem uključuju se prihodi, donacije, sredstva EU, krediti, budžetska podrška, sopstveni i namjenski prihodi i druga sredstva kojima upravljaju subjekti javnog sektora.

Pored toga uvodi se četvrti nivo organizacione klasifikacije, sa ciljem veće budžetske vidljivosti potrošačkih jedinica, kao i obavezno rodno odgovorno budžetiranje.

Novi zakon je velikim dijelom vezan za usklađivanje sa evropskim pravilima. U obrazloženju se navodi direktna transpozicija relevantnih odredbi Direktive 2011/85/EU, izmijenjene Direktivom (EU) 2024/1265, kao i Uredbe (EU) 2024/1263. Predviđeno je i normativno uređenje upravljanja EU fondovima, sopstvenim sredstvima EU i AFCOS sistema, odnosno sistema za zaštitu finansijskih interesa Evropske unije i saradnju sa Evropskom kancelarijom za borbu protiv prevara (OLAF). To je dio šireg cilja da se crnogorski sistem javnih finansija dodatno približi pravilima i procedurama Evropske unije, posebno u oblastima finansijskog nadzora i upravljanja javnim novcem.

Novi okvir ne odnosi se samo na državni budžet. Predviđeno je da se evidentiranje primitaka i izdataka budžeta opština vrši u skladu sa pravilima koja važe za državni budžet, uz odgovarajuću primjenu nadležnosti. “Time se želi obezbijediti konzistentnija metodologija na nivou cijele opšte države i omogućiti konsolidovano fiskalno izvještavanje”, piše između ostalog u Predlogu zakona.

Važan detalj iz procjene uticaja propisa jeste da primjena zakona sama po sebi neće direktno generisati prihode za državni budžet. Suština propisa je zato u pravilima: kako se novac planira, kako se troši, ko kontroliše procjene, kako se ograničava potrošnja, kako se prati javni dug i kako se procjenjuju fiskalni rizici. Vlada zakon predstavlja kao nastavak reforme započete važećim zakonom.